In peisajul economic al ultimilor ani, marcat de niveluri din ce in ce mai ridicate ale datoriilor guvernamentale ale statelor membre, dar si de necesitati sporite de finantare a serviciilor publice, reformarea cadrului actual de guvernanta economica ar trebui sa asigure atat sustenabilitatea finantelor publice, cat si posibilitatea finantarii necesare dezvoltarii economice, in special in perioadele atat de complicate pe care le traversam, spune oficialul BNR intr-un articol de opinie remis portalului 1asig.ro
Unul dintre principalele subiecte aflate in prezent pe agenda europeana vizeaza revizuirea actualului cadru de guvernanta economica, avand ca element central Pactul de stabilitate si crestere. Ca urmare a unui amplu proces de consultare publica, Comisia Europeana si-a publicat in noiembrie 2022 orientarile pentru reformarea cadrului actual de guvernanta economica, iar in aprilie 2023 a prezentat noul pachet de propuneri legislative, luand in considerare abordarea deficientelor normelor actuale, dar si lectiile invatate din multiplele crize cu care statele membre s-au confruntat in ultimii ani.
De asemenea, la finele lunii noiembrie 2023, prin prezentarea pachetului de toamna pentru politica economica, care are la baza Previziunile economice de toamna 2023, Comisia Europeana a lansat Semestrul European 2024. Astfel, dezbaterile privind reforma cadrului de guvernanta economica traverseaza o perioada de tranzitie catre viitorul set de norme juridice care vor stabili noile reguli fiscal-bugetare la nivel european.
Reforma se axeaza cu precadere pe trei propuneri legislative, care au in vedere in principal:
- bratul preventiv al Pactului de Stabilitate si Crestere, vizand o coordonare cat mai eficienta a politicilor economice si supravegherea bugetara multilaterala,
- componenta corectiva a Pactului, prin clarificarea procedurii de deficit excesiv,
- cerintele cu privire la cadrele bugetare ale statelor membre.
Noul cadru de supraveghere fiscal-bugetara isi propune astfel consolidarea sustenabilitatii datoriilor publice ale statelor membre, dar si pregatirea acestora pentru viitoarele provocari generate de tranzitia verde si de cea digitala sau de nevoia de crestere a competitivitatii la nivel european. Totodata, noile propuneri de revizuire a cadrului de guvernanta la nivel european au in vedere simplificarea acestuia, o orientare mai accentuata catre planuri nationale pe termen mediu care sa integreze reforme structurale si investitii de anvergura in domenii economice cheie, dar si un nivel mai crescut de asumare si de respectare a regulilor de catre statele membre, conferind in acelasi timp acestora o marja mai mare de manevra privind mecanismele de ajustare bugetara.
Obiectivele acestei reforme a cadrului de guvernanta economica sunt strans legate de aspecte precum stabilitatea finantelor publice, sustenabilitatea datoriilor guvernamentale, consolidarea cresterii economice, evitarea si corectarea dezechilibrelor macroeconomice existente si prevenirea aparitiei altora noi, coordonarea economica eficienta si convergenta politicilor macroeconomice.
Piatra de temelie a noilor propuneri de reformare o constituie elaborarea unor planuri bugetare structurale pe termen mediu la nivel national, prin care statele membre isi vor stabili principalele obiective in domeniul fiscal-bugetar, dar si masurile prin care acestea isi vor propune sa abordeze, pe o perioada de minimum patru ani, reformele si investitiile prioritare, precum si evitarea sau, dupa caz, corectarea eventualelor dezechilibre macroeconomice.
Simplificarea si circumstantierea actualelor reguli in functie de specificul fiecarui stat membru este un alt deziderat al acestei reforme, avand in vedere lectiile invatate din crizele recente si luand totodata in considerare faptul ca experienta a aratat ca o abordare generala nu poate tine cont de provocarile si de situatia economica a fiecarei tari, care pot varia semnificativ la nivelul celor 27 de state membre ale UE.
Noul pachet legislativ vizeaza totodata facilitarea investitiilor de anvergura si a reformelor structurale, in special in domeniile considerate ca fiind prioritare la nivel european, prin instituirea de criterii transparente si de potentiale mecanisme de ajustare fiscala graduala de care ar beneficia statele membre care se angajeaza prin planurile lor nationale la astfel de reforme si investitii strategice.
De asemenea, se are in vedere eficientizarea aplicarii normelor de guvernanta si a mecanismelor de monitorizare a respectarii angajamentelor pe care statele membre si le asuma prin planurile fiscal-bugetare pe termen mediu.
Dezbaterile privind reforma guvernantei economice europene au loc in diverse foruri, de exemplu in cadrul Consiliului ECOFIN, in cadrul Comitetului Economic si Financiar sau in cadrul Eurogrupului pentru problematici care privesc indeosebi zona euro, si vizeaza o serie de aspecte precum:
- mentinerea valorilor de referinta de 3% din PIB pentru deficitul bugetar si, respectiv, de 60% din PIB pentru datoria publica;
- o potentiala aplicare diferentiata a regulilor bugetare de catre statele membre, in functie de provocarile cu care se confrunta acestea din perspectiva datoriilor publice (pe baza unei analize a Comisiei Europene privind sustenabilitatea datoriilor publice);
- reorientarea pe termen mediu si lung, prin instituirea, pe de o parte, a unui angajament al statelor membre de a respecta planuri structurale fiscal-bugetare pe termen mediu, iar pe de alta parte, printr-o monitorizare atenta a acestor planuri;
- implementarea unor mecanisme eficiente privind punerea in aplicare a noilor reguli;
- revizuirea sistemului de sanctiuni (financiare, reputationale s.a.), consolidarea rolului reformelor si al investitiilor (in special a celor legate de dubla tranzitie ecologica si digitala) si, nu in ultimul rand, mentinerea procedurii de deficit excesiv si a regulilor pentru activarea/dezactivarea acesteia.
Avand in vedere nivelul de complexitate si implicatiile aspectelor cheie care fac obiectul procesului de revizuire a cadrului de guvernanta al Uniunii Europene, mentionate in parte mai sus, si tinand cont de specificul si de provocarile cu care se confrunta fiecare dintre statele membre, exista, desigur, in cadrul dezbaterilor anumite opinii comune, dar si aspecte divergente sau problematici care necesita inca decizii sau clarificari suplimentare, atat la nivel de principiu, cat si in ceea ce priveste modalitatile de implementare si de punere in aplicare.
Romania face obiectul procedurii de deficit excesiv, din aprilie 2020, ca urmare a depasirii pragului de 3% din PIB prevazut de Pactul de Stabilitate si Crestere. Potrivit actualelor reglementari la nivel european, corectarea deficitului excesiv trebuie sa tina seama de pozitia economica si bugetara a statului in cauza si ar trebui, in mod normal, sa se incheie in anul urmator identificarii acestuia, cu exceptia situatiei in care exista circumstante speciale. In Romania, au existat la momentul respectiv astfel de circumstante speciale, in contextul unui nivel foarte ridicat de incertitudine asociat pandemiei Covid-19.
Mai mult, avand in vedere situatia exceptionala de natura economica si bugetara, generata de pandemie, Comisia Europeana a considerat ca sunt indeplinite conditiile pentru activarea clauzei derogatorii generale din Pactul de stabilitate si crestere. La 20 martie 2020, Consiliul UE, la propunerea Comisiei a activat astfel clauza derogatorie generala, permitand statelor membre unele abateri de la obligatiile asumate pentru atingerea tintelor pe termen mediu si creand astfel premisele pentru adoptarea unor masuri urgente cu consecinte bugetare semnificative. Totodata, pentru a oferi statelor membre flexibilitatea necesara atenuarii socurilor generate in principal de pandemia Covid-19 si de razboiul din Ucraina, perioada de aplicare a clauzei derogatorii a fost ulterior prelungita, ajungand in cele din urma sa se aplice inclusiv pentru anul 2023.
Din perspectiva componentei preventive a Pactului, activarea si, ulterior, prelungirea aplicarii clauzei derogatorii au permis statelor membre sa se abata temporar de la traiectoriile lor de ajustare catre obiectivele bugetare pe termen mediu, cu conditia ca acest lucru sa nu puna in pericol sustenabilitatea fiscala a acestora. Daca un stat membru se afla sub incidenta bratului corectiv al Pactului (cazul Romaniei) ca urmare a activarii clauzei derogatorii, Consiliul UE poate decide, la recomandarea Comisiei, sa propuna o revizuire a traiectoriei fiscale a acestuia.
In acest context, Consiliul UE a adresat Romaniei o recomandare potrivit careia situatia de deficit excesiv ar trebui sa fie corectata pana cel mai tarziu in anul 2024. Romania trebuie astfel sa faca eforturi semnificative de consolidare bugetara, care sa asigure corectarea de o maniera sustenabila a deficitului bugetar excesiv, implicand o serie de reforme de natura economica si bugetara.
Clauza derogatorie generala de la prevederile Pactului de stabilitate si crestere ar urma sa isi inceteze aplicabilitatea la sfarsitul anului curent, iar Comisia si-a exprimat intentia de a propune Consiliului UE, in contextul Semestrului European, deschiderea, in primavara anului 2024, a procedurilor de deficit excesiv, bazate pe datele rezultate din exercitiul financiar 2023, pentru statele membre care nu respecta tinta de 3%. Potrivit Previziunilor economice de toamna 2023 ale Comisiei Europene, pe langa Romania, este posibil ca de anul viitor sa faca obiectul acestei proceduri si alte state membre, de exemplu Franta, Italia, Spania, Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria.
De asemenea, pentru 11 state membre (intre care Romania, dar si Franta, Germania, Grecia, Cipru, Italia, Ungaria, Tarile de Jos, Spania, Portugalia si Suedia) care se confrunta in 2023 cu dezechilibre economice potrivit Raportului privind mecanismul de alerta, in anul 2024 vor avea loc analize aprofundate care sa arate daca dezechilibrele respective se corecteaza sau, dimpotriva, se accentueaza, in vederea stabilirii unor eventuale orientari de politica fiscala. In cazul Romaniei, Comisia considera necesara, in anul 2024, o analiza aprofundata cu privire la persistenta dezechilibrelor macroeconomice, cu accent pe aspecte precum nivelul deficitului bugetar, sustenabilitatea datoriei publice, competitivitatea costurilor s.a.
In perioada 2021-2022, deficitul bugetar al Romaniei s-a diminuat comparativ cu nivelul aferent anului 2020, insa respectarea tintelor asumate reprezinta in continuare o provocare majora pentru tara noastra.
La nivelul Uniunii Europene, potrivit datelor publicate de Eurostat, nivelul deficitului guvernamental inregistrat in statele membre ale UE (calculat conform metodologiei ESA 2010) a scazut in anul 2022 comparativ cu anul 2021, de la 4,7% din PIB la 3,3% din PIB.
Cu toate acestea, asa cum reiese si din Figura 1 de mai jos, majoritatea statelor membre (22 de state din totalul de 27) a inregistrat deficit bugetar pentru anul 2022. Dintre cele 22 de state membre, mai mult de jumatate (12 state, intre care si Romania) au avut in 2022 un nivel al deficitului bugetar peste limita de 3% din PIB.
Totodata, din graficul de mai jos se poate observa ca Romania se numara, din pacate, printre statele membre UE cu cele mai mari niveluri ale deficitelor bugetare in perioada de referinta.
In ceea ce priveste anul 2023 si anii ce urmeaza, conform celei mai recente prognoze a Comisiei Europene (Previziunile economice de toamna 2023), nivelul deficitului bugetar inregistrat in statele membre ale Uniunii Europene va continua sa scada la 3,2% din PIB (2023), 2,8% din PIB (2024) si, respectiv, la 2,7% din PIB (2025).
Cu toate acestea, in anul 2023, dar si in 2024, 12 state membre vor avea, in conformitate cu Previziunile economice de toamna 2023 ale Comisiei Europene, un nivel al deficitului bugetar peste limita de 3% din PIB, iar numarul acestora va creste la 13 in anul 2025.
Pentru Romania, Comisia Europeana estimeaza, in contextul Previziunilor economice de toamna 2023, un nivel al deficitului bugetar de 6,3% din PIB pentru 2023 (similar celui aferent anul 2022, respectiv o revizuire ascendenta considerabila fata de nivelul de 4,7% din PIB prevazut in prognoza de primavara), urmand ca acesta sa scada ulterior la 5,3% din PIB in anul 2024, respectiv la 5,1% din PIB in 2025, ca urmare a pachetului de masuri fiscale aplicabile de la 1 ianuarie 2024.
In Romania, veniturile colectate la bugetul de stat sunt printre cele mai mici comparativ cu cele ale altor state membre ale Uniunii Europene, nivelul acestora situandu-se totodata mult sub media europeana, generand de-a lungul timpului presiuni considerabile asupra echilibrelor economice.
Potrivit datelor Eurostat, la nivelul Uniunii Europene, veniturile bugetare (din impozite si contributii sociale) au reprezentat 41,2 % din PIB in 2022, in scadere fata de 2021 (41,5 %). Romania, cu un nivel al veniturilor bugetare din impozite si contributii sociale de doar 27,2 % din PIB in anul 2021, respectiv 27,5 % din PIB in anul 2022, s-a situat pe penultimul loc la nivelul Uniunii Europene. Alte state membre care au inregistrat in 2022 un nivel al veniturilor bugetare din impozite si contributii sociale ca procent din PIB sub media UE au fost Malta (29,6 %), Letonia (30,8 %), Bulgaria (31,1 %), Ungaria (35,1 %), Polonia (35,3 %) sau Cehia (35,4 %). Pe de alta parte, cele mai mari niveluri ale veniturilor bugetare din impozite si contributii sociale ca procent din PIB in anul 2022 au fost inregistrate in Franta (48 %), Belgia (45,6 %), Austria (43,6 %), Finlanda si Grecia (fiecare cu 43,1 %) si Italia (42,9 %).
In ceea ce priveste nivelul datoriei guvernamentale, acesta se situeaza sub 60% din PIB in numeroase state membre, dar si cu mult peste 100% din PIB in altele care reprezinta o parte importanta din PIB-ul zonei euro.
In anul 2022, potrivit datelor Eurostat[3], se poate constata, de asemenea, o scadere a nivelului datoriei publice a statelor membre, prin comparatie cu anul 2021. Astfel, cu referire la zona euro, nivelul datoriei guvernamentale, conform metodologiei UE, a scazut de la 94,8% din PIB (2021) la 91% din PIB (2022), iar la nivelul UE in ansamblu, nivelul datoriei guvernamentale s-a diminuat, de asemenea, la 83,5% din PIB (2022) de la 87,4% din PIB (2021).
La finalul anului 2022, cea mai redusa pondere a datoriei publice guvernamentale in PIB s-a inregistrat in state precum Estonia (18,5%), Bulgaria (22,6%), Luxemburg (24,7%), Danemarca (29,8%), Suedia (32,93%) sau Lituania (38,1%). Pe de alta parte, 13 state membre au inregistrat la finalul anului 2022 o pondere a datoriei publice guvernamentale in PIB peste plafonul de 60%, cele mai mari niveluri fiind raportate de tari precum Grecia (172,6%), Italia (141,7%), Portugalia (112,4%), Franta (111,8%), Spania (111,6%) sau Belgia (104,3%). Pentru a avea o imagine mai clara a evolutiilor din ultimii ani, prezentam mai jos o situatie comparativa privind nivelul datoriilor guvernamentale (% din PIB) pentru perioada 2019-2022 la nivelul statelor membre UE.
In Romania, ponderea datoriei guvernamentale in PIB a crescut considerabil in perioada 2007-2017, ulterior declansarii crizei financiare globale, ajungand in ultimii ani la aproape 50% din PIB, continuand astfel sa se situeze sub plafonul de 60% stabilit prin Tratatul de la Maastricht.
Potrivit Previziunilor economice de toamna 2023 ale Comisiei Europene, se asteapta ca datoria publica a Romaniei sa creasca in anii urmatori, putand ajunge la 50,5% din PIB in 2025, pe fondul unor deficite inca mari si al unei cresteri mai lente a PIB-ului nominal in anii urmatori.
Discutiile privind modificarea Pactului de stabilitate si crestere evidentiaza un moment important pentru statele membre. Cu atat mai mult, ele trebuie sa ia in considerare si riscurile generate de contextul global actual, marcat cu precadere de continuarea razboiului Rusiei impotriva Ucrainei si de reamplificarea la cote foarte inalte a conflictului din Orientul Mijlociu, precum si de situatia geopolitica generala in schimbare, ce poate influenta in mod negativ comertul international si poate ingreuna conditiile externe. Intr-un astfel de context, este important sa se re-examineze modul in care politicile fiscale si structurale ale statelor membre ar putea contribui la reechilibrarea mix-ului de politici si rolul pe care cadrul de guvernanta economica al UE l-ar ar putea avea in acest sens.
La momentul actual, se va reconfirma nevoia ca politicile fiscale sa contribuie la stabilitatea macro-financiara si sa sprijine politica monetara in ceea ce priveste reducerea inflatiei, sustinand totodata cresterea economica si oferind suficient spatiu fiscal pentru investitiile strategice, in special in domeniile economice cheie. De asemenea, o atentie aparte cred ca va continua sa fie alocata nevoii de reguli clare de guvernanta, care sa aiba in vedere abordarea deficientelor normelor actuale, dar si lectiile invatate din multiplele crize traversate in ultimii ani, conferind in acelasi timp statelor membre o marja mai mare de manevra privind mecanismele de ajustare bugetara.
Aceste schimbari, menite sa ofere mai multa flexibilitate dar sa pastreze rigoarea si traiectoria de consolidare a politicilor fiscale ale statelor UE, ar putea influenta semnificativ evolutia economica a Romaniei, aflata inca in plin proces de dezvoltare. Este esential sa continuam procesul de consolidare fiscala graduala, care sa permita atingerea tintelor pentru iesirea din procedura de deficit excesiv, ceea ce presupune rigurozitate, dar si flexibilitate, disciplina, dar si credibilitate, coerenta si, mai ales, contra-ciclicitate.
Pe de alta parte, Romania se afla in fata a doua oportunitati exceptionale, care pot contribui la atenuarea impactului corectiilor macroeconomice care se impun intr-un astfel de context si la implementarea reformelor structurale atat de necesare, si anume, atragerea fondurilor alocate prin PNRR si procesul de aderare la OCDE. De aceea, calibrarea setului de obiective al mix-ului de politici economice trebuie sa asigure un echilibru intre ambitii si realism, intre prudenta bugetara si stimularea cresterii economice, intre necesitatea de reducere a deficitului si a datoriei publice si nevoia de incurajare a reformelor structurale si a investitiilor strategice.
Potentiala relaxare a constrangerilor fiscale pentru a tine seama de programele de investitii publice inseamna ca Romania ar putea mentine alocarile necesare pentru infrastructura, sanatate si educatie, chiar daca se afla in procedura de consolidare a finantelor publice. Important este ca, pe orizont mediu de timp, aceasta libertate fiscala sporita sa fie administrata astfel incat sa se asigure o traiectorie sustenabila a nivelului datoriei publice in PIB, asadar fara a periclita stabilitatea economica viitoare.
De asemenea, reforma Pactului de stabilitate si crestere va necesita o recalibrare atenta a politicii fiscale a Romaniei. Guvernul va trebui sa gaseasca un echilibru intre utilizarea avantajului investitional conferit de eventuale reguli fiscale ceva mai relaxate, adaptate specificului economiei romanesti si mentinerea disciplinei cheltuielilor pentru a evita deficitele bugetare excesive si nivelurile nesustenabile ale datoriei guvernamentale. Aceasta ar presupune permanentizarea unui cadru robust pentru planificarea si executia fiscala, cu un accent deosebit pe eficienta, transparenta, responsabilitate, corectitudine si tratament egal in ceea ce priveste impozitarea, colectarea veniturilor si realizarea cheltuielilor publice. Eventuale reguli fiscale mai nuantate, adaptate conditiilor economice specifice fiecarui stat membru implica dezvoltarea unei capacitati sporite in cadrul administratiei publice de a se adapta la aceste noi reguli, de a planifica eficient bugetele si de a raspunde fluctuatiilor economice.
Pe masura ce finantele publice ale Romaniei se vor plia pe aceste schimbari preconizate ale cadrului european in domeniu, va fi important sa monitorizam indeaproape raspunsul economiei la noua forma a mixului de politici economice. Flexibilitatea oferita de Pactul revizuit ar putea fi o sabie cu doua taisuri, oferind oportunitati de crestere, dar prezentand si riscuri, daca nu este gestionata cu atentie. Probabil va deveni imperativa colaborarea intre administratia publica si mediul economic privat, pentru a se asigura alinierea politicilor fiscale cu prioritatile nationale si cu oportunitatile de dezvoltare economica identificate de mediul privat, cat si cu obiectivele mai largi ale Uniunii Europene. Pe termen lung, aceste schimbari au potentialul de a crea oportunitati pentru ca Romania sa-si consolideze pozitia economica in cadrul Uniunii, cu conditia sa fie abordate cu seriozitate si prudenta. Premisa de plecare este una favorabila, scopul final al acestor reforme fiind de a facilita o dezvoltare economica durabila si de a creste bunastarea cetatenilor in intreaga Uniune Europeana. Depinde de fiecare stat cum reuseste sa fructifice pe termen mediu si lung oportunitatile care se vor crea.